رضا كربلايي
اشاره :لايحه ادغام چند وزارتخانه و تشكيل وزارتخانه هاي جديد از سوي دولت تهيه شده است و بزودي به مجلس شوراي اسلامي ارسال مي شود.
اين لايحه هدفش كوچك سازي و بهبود عملكرد دولت و كاهش هزينه هاي دولتي است. به طور قطع هر طرحي مدافعان و مخالفاني دارد و هر كس به فراخور حال و منافعي كه دارد در اين زمينه موضعگيري مي كند.
علاوه بر اين، مسئله ديگري كه در ايران همواره جاي بحث و سؤال دارد اجراي صحيح طرح ها و قوانين است تا هدف نهايي طراحان را عملي كند.
اينكه ادغام ها به كارآمدي منجر مي شود يا نه به اجراي صحيح و مبتني بر منافع ملي بستگي دارد.
مسئله ديگري كه در اين مورد قابل توجه است پيش بيني زمينه هاي لازم براي حذف فعاليت هاي موازي است. آيا در اين زمينه مطالعات كارشناسي لازم صورت گرفته است.
ساختار دولت ايران قرار است به طور كلي دگرگون شود. اين اقدام در صورتي تحقق مي يابد كه پيش نويس لايحه تغيير ساختار دولت از سوي مجلس به تصويب برسد، لايحه اي كه هنوز به مجلس ارائه نشده و به نظر مي رسد تا پيش از پايان عمر دولت كنوني به مجلس تقديم شود. دگرگوني در ساختار دولت ايران در واقع با تأخير ۲۴ ساله صورت مي گيرد هرچند تاكنون ادغام و انحلال وزارتخانه ها و دستگاه هاي زير نظر دولت در مقاطع زماني خاص انجام شده وليكن اين تغييرات بخش ها و حوزه هاي خاص را دربرگرفته است و شامل همه بخش هاي اقتصادي، سياسي، فرهنگي و اجتماعي نشده است. بنابراين اعلام سازمان مديريت و برنامه ريزي در ساختار جديد تعداد وزارتخانه ها از ۲۱ به ۱۹ و تعداد سازمان هاي زير نظر رئيس جمهور از ۱۷ به ۳ كاهش مي يابد. اقدام دولت براي تغيير ساختار خويش پس از گذشت ۲۴ سال از تصويب قانوني در مجلس در ۱۸ بهمن ۱۳۶۰ براي ارائه طرح نظام و تشكيلات جمهوري اسلامي نشان مي دهد انجام نهايي دگرگوني ساختار دولت به آساني نخواهد بود و اين بار «پوست انداختن دولت» در صورت غفلت و يا عدم جامع نگري همه جانبه به مانند «پوست خربزه» زير پاي دولت آينده خواهد بود كه تمام عمر خويش را بايد صرف سامان دادن و راهبري ساختار جديد كند و اين «نوزاد ناقص الخلقه» را تر و خشك كند.
بر اساس مصوبه بهمن ماه مجلس اول، دولت موظف شد به منظور دگرگوني بنيادي نظام اداري موجود مطابق با اهداف مقدس انقلاب اسلامي حداكثر طي ۶ ماه طبق بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسي مبني بر «ايجاد نظام اداري صحيح و حذف تشكيلات غيرضرور» و بر اساس اصل ۱۳۳ قانون اساسي- قبل از بازنگري- در خصوص «تعداد وزيران و حدود اختيارات آنها» طرح نظام و تشكيلات اداري جمهوري اسلامي(وزارتخانه ها و سازمان ها) را مشخص كرده و جهت تصويب به مجلس تقديم كند. مهلت ۶ ماهه پايان يافت و طرحي از سوي دولت به مجلس آورده نشد تا اين كه ۱۸ فروردين ۱۳۶۲ سه ماه ديگر به دولت فرصت داده شد. از اين طرح تاكنون خبري نيست مگر اين كه اقدام اخير دولت را تلاش براي احيا و اجراي اين قانون بدانيم!
كارفرماي بزرگ و بودجه خوار!
ساختار كنوني دولت ايران شامل ۲۱ وزارتخانه و ۱۷ سازمان مي شود كه با در نظر گرفتن بيش از ۵۰۰ شركت دولتي، موسسات انتفاعي وابسته به دولت و بانكها عملاً دولت به «كافرماي بزرگ» اما «ناكارآمد» تبديل شده كه به رغم ارتزاق فزاينده از درآمدهاي نفتي و ساير منابع درآمدي كشور ناتوان از پاسخ دادن به حقوق و مطالبات شهروندان است. رواج فساد اداري، ديوانسالاري پيچيده و كند كننده روند جاري اداري، بزرگتر شدن بدنه دولت، عدم انعطاف پذيري با برنامه  هاي توسعه و از همه مهمتر نظارت ناپذير شدن ساختار دولتي و نيز چسبدنگي پيچيده عنصر سياست در عرصه تصميم گيري و فاصله بدنه كارشناسي با بدنه تصميم ساز تنها بخشي از بيماري مهلكي است كه ساختار چاق دولت ايران با آن دست و پنجه نرم مي كند.
تمركزگرايي در ساختار اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي پس از انقلاب باعث شد تا حجم نيروي انساني درون دولت افزايشي قابل تأمل يابد به گونه اي كه سازمان مديريت و برنامه ريزي اعلام مي كند «تعداد كاركنان دولت از سال ۱۳۵۷ تا سال ۱۳۸۰حدود چهار برابر شده در حالي كه رشد جمعيت در اين مدت كمتر از دو برابر بوده است» ! بر اساس آمار رسمي تعداد كاركنان دولت از ۵۵۶ هزار و ۸۷۳ نفر در سال ۱۳۵۷ به ۲ ميليون و ۳۲۸ هزار و ۶۳۵ نفر در سال ۱۳۸۰ افزايش يافته است كه اين تعداد شامل نيروهاي انتظامي و نظامي، كاركنان وزارت اطلاعات، دفاع و شركت هاي تحت پوشش شركت هاي دولتي نمي شود. مركز آمار ايران تعداد شاغلان بخش عمومي در سال ۱۳۸۰ را حدود ۴ ميليون و ۲۰۰ هزار نفر اعلام مي كند. با اين وضعيت دولت چاره اي ندارد جز اين كه هزينه هاي عمراني را صرف امور جاري كند! به ويژه اين كه ۵۰۲ شركت دولتي به علاوه ۵۵۰ موسسه وابسته به دولت بر سنگيني وزن دولت تا حد كم تواني در حركت مي افزايد.
دولت پوست مي اندازد
براساس قانون برنامه چهارم توسعه «نوسازي دولت و ارتقاي اثربخشي حاكميت» از مهمترين اهداف پنج سال آينده است كه به موجب ماده ۱۳۷ اين قانون دولت مكلف است، تشكيلات كلان دستگاه هاي اجرايي و وزارتخانه ها را، متناسب با سياستها و احكام اين برنامه و تجربه ساير كشورها، جهت برطرف كردن اثربخشي ناقص، تعارضهاي دستگاهي و غير كارآمدي و عدم جامعيت، عدم كفايت، تمركز امور، موازي كاري ها و همچنين بهره گيري همه جانبه از فناوري هاي نوين و روشهاي كارآمد، با هدف نوسازي، متناسب سازي، ادغام و تجديد ساختار به صورت يك منظومه منسجم، كارآمد، فراگير و با كفايت، اثربخش و غيرمتمركز طراحي نمايد و لايحه ذي ربط را شش ماه پس از تصويب اين قانون به مجلس شوراي اسلامي تقديم كند، به طوري كه امكان اجراي آن از ابتداي سال دوم برنامه چهارم ميسر باشد.
ماده ۱۳۹ قانون مذكور تصريح دارد: به منظور اصلاح ساختار و تشكيلات دستگاه هاي اجرايي، دولت بايد تا پايان سال اول برنامه چهارم حذف و يا واگذاري حداقل بيست درصد (۲۰%) از تعداد سازمانها و نهادها، موسسات و شركتها و نظاير آن را به ساير بخشها و ادغام و انحلال دستگاه هاي غيرضرور را جهت تصويب به مجلس تقديم كند و ايجاد وزارتخانه، موسسه دولتي، نهاد عمومي غيردولتي، شركت دولتي و دستگاه هايي با عناوين مشابه ممنوع خواهد بود مگر در موارد استثنا با تاييد هيات وزيران و تصويب مجلس.
نوسازي دولت و ارتقا بخشيدن به ميزان اثربخشي حاكميت در واقع با هدف تفكيك نقش و وظايف دولت در سطوح چهارگانه امور حاكميتي ، امور تصدي هاي اجتماعي، فرهنگي و خدماتي، امور زيربنايي و امور تصدي هاي اقتصادي صورت مي گيرد. در امر اعمال حاكميت در صورت دگرگوني در ساختار حقوقي دولت «سياستگذاري، برنامه ريزي و نظارت در بخشهاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي» ، «برقراري عدالت و تامين اجتماعي و باز توزيع درآمد» ، «ايجاد فضاي سالم، براي رقابت و جلوگيري از انحصار و تضييع حقوق مردم» ، «فراهم نمودن زمينه ها و مزيتهاي لازم، براي رشد و توسعه كشور و رفع فقر و بيكاري» بر عهده دولت خواهد بود. همچنين قانونگذاري، امور ثبتي، استقرار نظم و امنيت و اداره امور قضايي، حفظ تماميت ارضي كشور و ايجاد آمادگي دفاعي ملي، صيانت از هويت ايراني، اسلامي، اداره امور داخلي، ماليه عمومي، تنظيم روابط كار و روابط خارجي، حفظ محيط زيست و حفاظت از منابع طبيعي و ميراث فرهنگي، علوم و تحقيقات بنيادي، آمار و اطلاعات ملي و نيز پيشگيري از بيماريهاي واگير، مقابله و كاهش اثرات حوادث طبيعي و بحرانهاي پيچيده با نيت افزايش اقتدار حاكميت در انحصار دولت باقي خواهد ماند.
انحصار دولت در امر تصدي هاي اجتماعي، فرهنگي و خدماتي فقط شامل اموري مي شود كه منابع اجتماعي حاصل از آنها نسبت به منابع فردي برتري دارد و موجب بهبود وضعيت زندگي افراد مي شود بنابراين آموزش و پرورش عمومي، فني و حرفه اي، علوم و تحقيقات، بهداشت و درمان، تربيت بدني و ورزش، اطلاعات و ارتباطات جمعي و امور فرهنگي، هنري و تبليغات ديني در كنترل دولت خواهد بود و در حوزه امور زيربنايي دولت تصدي گري خويش در طرحهاي تملك دارايي هاي سرمايه اي كه موجب تقويت زيرساختهاي اقتصادي و توليدي كشور مي گردد، نظير طرحهاي آب و خاك، عمران شهري و روستايي و شبكه هاي انرژي رساني، ارتباطات و حمل و نقل را حفظ مي كند. دخالت دولت در امور اقتصادي، محدود به آن دسته از وظايفي است كه دولت، متصدي اداره و بهره برداري از اموال جامعه است و مانند اشخاص حقيقي و حقوقي در حقوق خصوصي عمل مي كند، نظير تصدي در امور صنعتي، كشاورزي، حمل و نقل و بازرگاني و بهره برداري از طرحهاي تملك دارايي هاي سرمايه اي كه موجب تقويت زيرساختهاي اقتصادي و توليدي كشور خواهد شد.
بازگشت به قانون اساسي
اصل سوم قانون اساسي در باب وظايف دولت بر «ايجاد نظم اداري صحيح و حذف تشكيلات غيرضرور» تاكيد دارد. عدم تحقق اين وظيفه دولت ساير وظايف دولت در قانون  اساسي را دشوار و مخدوش مي سازد و مي تواند در امر «مشاركت عامه مردم در تعيين حق سرنوشت سياسي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي خويش» خلل وارد كند و سياستها و برنامه هاي دولت براي رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه در تمام زمينه هاي مادي و معنوي را عقيم گذارد. همچنين در اثر نبود ايجاد نظام اداري صحيح از يك سو و نيز حيات نهادهاي موازي و غيرضروري از سوي ديگر، پي ريزي اقتصاد صحيح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامي جهت ايجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محروميت در زمينه تغذيه و مسكن و كار و بهداشت و تعميم بيمه با موانع بي شمار و اتلاف درآمدهاي ملي مواجه شده و كارآمدي و مشروعيت نظام را زير سؤال مي برد.
ساختار كنوني دولت در ايران منبعث از نگرش هاي حاكم در سالهاي پس از انقلاب از مفاد قانون اساسي بوده كه بر اساس آن حدود وظايف و اختيارات رئيس جمهور، وزرا، معاونان رئيس جمهور، استانداران و ساير نمايندگان قوه اجراييه تعريف شده است. در واقع رابطه قوه اجراييه كشور به عنوان بدنه اجراكننده سياستها و برنامه هاي حاكميت و اعمال كننده حق حاكميت در برابر حقوق مردم به عنوان بدنه حاكم شونده متأثر از برداشتها و تفاسير از قانون اساسي صورت مي گيرد و از اين جهت بازنگري در ساختار دولت و ايجاد هرگونه تغيير در ساختار كنوني بايستي متناسب با نيازهاي امروز جامعه و شرايط كشور در سطوح منطقه اي، ملي و فراملي با رويكرد نوين به اصول قانون اساسي صورت گيرد به نحوي كه اعمال نظارت مجلس را فراهم آورد. بر اساس سياستهاي كلي تدوين شده در امور مختلف سياسي، اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي در مجمع تشخيص مصلحت نظام به عنوان «سياستهاي كلي نظام» اين انتظار وجود دارد كه اصلاح ساختار دولت نه به عنوان يك رويكرد «دستكاري سازماني» بلكه متناسب با يك «نگاه علمي» صورت پذيرد وگرنه ديري نخواهد پاييد كه شكست را تجربه خواهيم كرد و پوست انداختن دولت نه زايش دوباره با هدف نوسازي و اثربخشي حاكميت كه گرفتار آمدن در حصار خود ساخته خواهد بود.
شايد مهمترين هدف و اصلي ترين انتظار براي تحول در ساختار دولت معطوف به حوزه كاركرد اقتصاد و اجتماعي باشد جايي كه بيشترين و ملموس ترين نياز مردم و عمده ترين نقطه تلاقي حاكميت با شهروندان قلمداد مي شود و مي تواند به نهادينه شدن و قانونمند شدن مطالبات حتي سياسي هم كمك كند و بار زيادي از مشكلات و انتظارات از دوش حاكميت بردارد. كاستن از تصدي گري حاكميت به منظور رها كردن مسئوليت حاكميت و ايجاد انحصار برآمده از دوران گذر نخواهد بود بلكه اعمال نقش جدي تر نظارت و داوري و بسترسازي براي فعاليت شفاف است. در غير اين صورت به سادگي مي توان به اهداف كمي همچون كاهش ۵ درصدي تعداد كاركنان دولت، كاهش ۱۰ درصدي نسب بودجه كشور به توليد ناخالص داخلي، حذف پست ها و مناصب مديريتي و.... دست يافت اما آيا رسيدن به اين اهداف كيفي رضايت مردم و تأمين حقوق واقعي آنها را در پي دارد؟
ساختار دولت ايران

وضعيت آينده وضعيت موجود تشكيل وزارت حمل و نقل و ارتباطات وزارت ارتباطات و فناوري اطلاعات وزارت راه و ترابري بدون تغيير وزارت اطلاعات بدون تغيير وزارت اقتصاد و دارايي بدون تغيير وزارت امور خارجه بدون تغيير و احتمال ادغام با وزارت علوم، تحقيقات و فناوري و تشكيل وزارت آموزش در آينده بلندمدت وزارت آموزش و پرورش تشكيل وزارت صنايع و تجارت وزارت بازرگاني وزارت صنايع و معادن تشكيل وزارت  سلامت و رفاه اجتماعي و الحاق واحدهاي آموزش پزشكي به وزارت علوم، تحقيقات و فناوري وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشكي وزارت رفاه و تأمين اجتماعي تشكيل وزارت كار و تعاون وزارت تعاون وزارت كار و امور اجتماعي تغيير جزيي با جدا شدن سازمان جنگل ها و مراتع و الحاق آن به وزارت جديد محيط زيست،آب و جنگل وزارت جهاد كشاورزي بدون تغيير وزارت دادگستري بدون تغيير وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح الحاق واحدهاي آموزش پزشكي به آن و احتمال ادغام با وزارت آموزش و پرورش و تشكيل وزارت آموزش در آينده بلندمدت وزارت علوم، تحقيقات و فناوري بدون تغيير وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي بدون تغيير وزارت كشور تشكيل وزارت عمران، مسكن و شهرسازي با انتزاع واحدهاي عمراني ساير وزارتخانه ها و سازمان ها وزارت مسكن و شهرسازي تشكيل وزارت انرژي وزارت نفت وزارت نيرو احتمال الحاق به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي اسناد و كتابخانه ملي احتمال الحاق به وزارت انرژي انرژي اتمي احتمال الحاق به وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي بنياد ايرانشناسي بدون تغيير بنياد شهيد و امور ايثارگران تشكيل وزارت ورزش و جوانان سازمان ملي جوانان سازمان تربيت بدني تبديل به وزارت محيط زيست، آب و جنگل با الحاق سازمان  جنگل ها و مراتع و امور مربوط به منابع آب كشور سازمان حفاظت محيط زيست احتمال الحاق به يكي از وزارتخانه هاي صنايع و تجارت يا اقتصاد و يا كشور دبيرخانه ستاد مبارزه با قاچاق كالا و ارز احتمال الحاق به وزارت كشور دبيرخانه ستاد مبارزه با مواد مخدر احتمال الحاق به وزارت صنايع و تجارت دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد احتمال الحاق به وزارتخانه علوم و تحقيقات و فناوري و يا يك وزارتخانه ديگر و شايد انحلال آن دبيرخانه هيأت عالي گزينش احتمال الحاق به وزارتخانه هاي علوم، تحقيقات و فناوري يا فرهنگ و ارشاد اسلامي فرهنگستان زبان و ادب فارسي احتمال الحاق به وزارتخانه علوم، تحقيقات و فناوري فرهنگستان علوم پزشكي احتمال الحاق به وزارتخانه فرهنگ و ارشاد اسلامي فرهنگستان هنر بدون تغيير سازمان مديريت و برنامه ريزي الحاق به يكي از وزارتخانه هاي مرتبط مركز امور مشاركت زنان تبديل به وزارت ميراث فرهنگي و گردشگري ميراث فرهنگي و گردشگري بدون تغيير زير نظر رئيس جمهور بانك مركزي ايران